《原住民族教育權之保障》

文／曾華德（排灣文明研究會會長、排灣族自治邦籌備處召集人）

日前，監察院召開第3屆人權保障工作研討會，在王建煊院長一席「漢人比較聰明」的談話中，被媒體放大檢視，始得原本立意良好的一場會議，模糊了「保障人權」的核心問題，尤其是在該研討會中，對於各種人權政策推展，提出許多有建設性的積極意見，非常值得執政當局與朝野政黨共同關注。其中，對於原住民族教育權的保障，向來為原住民族社會所重視，是以本文將從個人從政30年來的觀察與經驗出發，就原住民族教育權之保障，提供一己之淺見。

問題仍然存在

針對原住民族教育的問題，論者多先著眼於原住民族社會中，原住民學子教育程度普遍較一般社會為差，因此，執政當局自始即採取各種「優惠性政策」，無外乎就學時提供學雜費減免、升學時降低錄取標準、擇優給予獎（助）學金、對已有相當成就者提供專門人才獎勵金、公費留學或補助自費留學等政策工具，看起來已經非常符合原住民族社會之需要，但事實上，除了部分在都會地區求學的原住民學子比較容易享受這些優待之外，多數的原住民學子仍然存在學習成就普遍低落的問題。所以，教育問題並不只在教育中。

教育問題的解決之道，不只是教育

原住民雖然擁有保留地，但是保留地是限制轉讓的財產，非原住民依法不得受讓原住民保留地，以致於保留地在市場上喪失交換價值，原住民只能從「使用保留地」來創造生計。
但是，超過7成以上的原住民保留地是林業用地，原住民無法藉此創造產業，國家也沒有一套給予原住民參與護林、保林的整體政策，原住民無法從保護山林的執行工作中獲取利益。不到2成的原住民保留地雖然得以農牧使用，但因為欠缺銷售管道，而遭到其他中介團體剝削，多數原住民農民沒有辦法享受成果。
因此，多數原住民不僅沒有辦法在原住民族地區「安居樂業」，甚至於連「安身立命」都成為問題。從而，目前已經有超過半數的原住民移居都會地區，留在原鄉的原住民，多數只剩下老弱婦孺，單親家庭或隔代教養的情況十分普遍，因此原鄉內的原住民學生在欠缺穩固的家庭支持下，多數學習成就較為低下。
到都會地區發展的原住民家庭其實並沒有因此得到太多好處。除了第2代以上的移居家庭之外，多數原住民家庭在都會地區，家中成員幾乎都要面臨嚴重的「文化適應」問題，加上都會地區居住情況較為複雜，不像部落內還有緊密的人際關係，能夠提供一部分的社區支援力量，都會地區內的原住民學子反而更缺乏家庭支持，多數學生的學習成就也因此普遍低下。
即便是能夠順利考取高等學府的原住民學生，就學之後，也因為國家目前只採取「升學時提供優待，入學後自生自滅」的「半套」優惠政策，許多原住民學生在適應問題、競爭壓力或其他非教育因素的問題下，無法順利完成學業，延期畢業，甚至於無法畢業（休學、退學）的情況，並非少見。
馬總統在臺北市長任內曾經提到，「原住民的問題不是基因的問題，而是機會的問題。」總統的見解確實不是沒有見地，然而，原住民欠缺機會的問題，不只是單純的學歷問題，而是更複雜的產業、經濟、政治及社會問題之下，所肇生的必然困境。所以，單純針對學習環境給予各種行政給付的政策，既不能解決原住民族社會的問題，反而創造了部分績優的成效（例如曾經出現過10名原住民學生同時錄取台大醫學系），以致於我們對於原鄉地區的問題更容易視而不見，甚至於會出現檢討原住民族教育優惠政策的聲浪。

見樹更要見林：原住民族政策系統化

監察院長王建煊提到「政府成立原民會十幾年，像隻抓不到老鼠的貓。原住民權利的保障，從憲法到特別法一應俱全，卻淪為花拳繡腿，無法改善原住民弱勢的處境。」誠然大哉此言。
許多原住民族社會面臨的問題，不僅僅是單面向的社會問題，多數問題都像連通管一般，是一個整體社會所面臨的系統性問題。因此，面對系統的問題，我們需要更有系統化的政策思考與架構。
當然，人才養成，需要原住民族社會自己內部的覺醒。許多客家籍的朋友，家中雖然有穩定的收入，卻依舊住著樸素的房舍，開著使用多年的舊車，只因為他們把多數的家庭收入都投入到子女的教育之中。我們金馬地區也是如此，雖然我們是離島，經過長年的軍事管制，教育資源與臺灣本島相較，仍然有落差，但是我們卻能以這彈丸之地，培育出數百名將官與博士。因此，我們原住民族社會內部必須先有「培養專門人才」是民族生存必要條件的共識，尤其應摒除某些狹隘的、反智的部落主義觀點或是保守的文化基本教義論調，勇敢的將各種專業知識，都轉化為我們民族的內部力量。
因此，我們要懇切的呼籲，中央政府的有關機關，應該從系統化的角度出發，摒除機關、單位的本位主義習慣，針對原住民族社會之需要，擬訂中長程的人才培育計畫，尤其是在「產業發展面、教育養成面、社會安全面」的綜合觀點下，針對「健全原住民族產業」、「養成家庭教育觀念」、「強化學校教育輔導」、「執行升學措施輔助」、「創造原鄉就業機會」以及「提升在職知識技能」等七大方向，就各地區、各民族之實際狀況及需要，策訂各種具體實施計畫，才有可能稍稍解決原住民族教育上之問題。
最後，我們多年的經驗告訴我們，無論計畫如何的完善周延，都需要有關機關單位編列足額預算，確實有效執行，否則永遠只是口惠不實、畫餅充飢的空中樓閣。因此，我們期待民意代表能夠持續積極監督政府，而行政官員都能夠拿出具體的施政績效，如此才有可能喚回當前原住民族社會，對政府逐漸流失的信心。

《人無遠慮，必有近憂——莫拉克風災重建之路》

文／曾華德（排灣文明研究會會長、排灣族自治邦籌備處召集人）

日前，監察院召開第3屆人權保障工作研討會，在王建煊院長一席「漢人比較聰明」的談話中，被媒體放大檢視，始得原本立意良好的一場會議，模糊了「保障人權」的核心問題，尤其是在該研討會中，對於各種人權政策推展，提出許多有建設性的積極意見，非常值得執政當局與朝野政黨共同關注。其中，對於原住民族教育權的保障，向來為原住民族社會所重視，是以本文將從個人從政30年來的觀察與經驗出發，就原住民族教育權之保障，提供一己之淺見。
問題仍然存在
針對原住民族教育的問題，論者多先著眼於原住民族社會中，原住民學子教育程度普遍較一般社會為差，因此，執政當局自始即採取各種「優惠性政策」，無外乎就學時提供學雜費減免、升學時降低錄取標準、擇優給予獎（助）學金、對已有相當成就者提供專門人才獎勵金、公費留學或補助自費留學等政策工具，看起來已經非常符合原住民族社會之需要，但事實上，除了部分在都會地區求學的原住民學子比較容易享受這些優待之外，多數的原住民學子仍然存在學習成就普遍低落的問題。所以，教育問題並不只在教育中。
教育問題的解決之道，不只是教育
原住民雖然擁有保留地，但是保留地是限制轉讓的財產，非原住民依法不得受讓原住民保留地，以致於保留地在市場上喪失交換價值，原住民只能從「使用保留地」來創造生計。
但是，超過7成以上的原住民保留地是林業用地，原住民無法藉此創造產業，國家也沒有一套給予原住民參與護林、保林的整體政策，原住民無法從保護山林的執行工作中獲取利益。不到2成的原住民保留地雖然得以農牧使用，但因為欠缺銷售管道，而遭到其他中介團體剝削，多數原住民農民沒有辦法享受成果。
因此，多數原住民不僅沒有辦法在原住民族地區「安居樂業」，甚至於連「安身立命」都成為問題。從而，目前已經有超過半數的原住民移居都會地區，留在原鄉的原住民，多數只剩下老弱婦孺，單親家庭或隔代教養的情況十分普遍，因此原鄉內的原住民學生在欠缺穩固的家庭支持下，多數學習成就較為低下。
到都會地區發展的原住民家庭其實並沒有因此得到太多好處。除了第2代以上的移居家庭之外，多數原住民家庭在都會地區，家中成員幾乎都要面臨嚴重的「文化適應」問題，加上都會地區居住情況較為複雜，不像部落內還有緊密的人際關係，能夠提供一部分的社區支援力量，都會地區內的原住民學子反而更缺乏家庭支持，多數學生的學習成就也因此普遍低下。
即便是能夠順利考取高等學府的原住民學生，就學之後，也因為國家目前只採取「升學時提供優待，入學後自生自滅」的「半套」優惠政策，許多原住民學生在適應問題、競爭壓力或其他非教育因素的問題下，無法順利完成學業，延期畢業，甚至於無法畢業（休學、退學）的情況，並非少見。
馬總統在臺北市長任內曾經提到，「原住民的問題不是基因的問題，而是機會的問題。」總統的見解確實不是沒有見地，然而，原住民欠缺機會的問題，不只是單純的學歷問題，而是更複雜的產業、經濟、政治及社會問題之下，所肇生的必然困境。所以，單純針對學習環境給予各種行政給付的政策，既不能解決原住民族社會的問題，反而創造了部分績優的成效（例如曾經出現過10名原住民學生同時錄取台大醫學系），以致於我們對於原鄉地區的問題更容易視而不見，甚至於會出現檢討原住民族教育優惠政策的聲浪。
見樹更要見林：原住民族政策系統化
監察院長王建煊提到「政府成立原民會十幾年，像隻抓不到老鼠的貓。原住民權利的保障，從憲法到特別法一應俱全，卻淪為花拳繡腿，無法改善原住民弱勢的處境。」誠然大哉此言。
許多原住民族社會面臨的問題，不僅僅是單面向的社會問題，多數問題都像連通管一般，是一個整體社會所面臨的系統性問題。因此，面對系統的問題，我們需要更有系統化的政策思考與架構。
當然，人才養成，需要原住民族社會自己內部的覺醒。許多客家籍的朋友，家中雖然有穩定的收入，卻依舊住著樸素的房舍，開著使用多年的舊車，只因為他們把多數的家庭收入都投入到子女的教育之中。我們金馬地區也是如此，雖然我們是離島，經過長年的軍事管制，教育資源與臺灣本島相較，仍然有落差，但是我們卻能以這彈丸之地，培育出數百名將官與博士。因此，我們原住民族社會內部必須先有「培養專門人才」是民族生存必要條件的共識，尤其應摒除某些狹隘的、反智的部落主義觀點或是保守的文化基本教義論調，勇敢的將各種專業知識，都轉化為我們民族的內部力量。
因此，我們要懇切的呼籲，中央政府的有關機關，應該從系統化的角度出發，摒除機關、單位的本位主義習慣，針對原住民族社會之需要，擬訂中長程的人才培育計畫，尤其是在「產業發展面、教育養成面、社會安全面」的綜合觀點下，針對「健全原住民族產業」、「養成家庭教育觀念」、「強化學校教育輔導」、「執行升學措施輔助」、「創造原鄉就業機會」以及「提升在職知識技能」等七大方向，就各地區、各民族之實際狀況及需要，策訂各種具體實施計畫，才有可能稍稍解決原住民族教育上之問題。
最後，我們多年的經驗告訴我們，無論計畫如何的完善周延，都需要有關機關單位編列足額預算，確實有效執行，否則永遠只是口惠不實、畫餅充飢的空中樓閣。因此，我們期待民意代表能夠持續積極監督政府，而行政官員都能夠拿出具體的施政績效，如此才有可能喚回當前原住民族社會，對政府逐漸流失的信心。
　

原住民族多居山區，自日據時期起，政府為便利統治之故，多次遷移各部落至較為平地之區域，但又因自來水設施尚未普遍，因此多將原住民族部落遷移至河川兩岸台地並集中居住，例如這次風災導致全村淹沒的好茶部落，就是最好的例子。但是臺灣河川平日水少，但平日看起來河道異常寬廣，一旦有大雨，瞬間水位上漲泥沙滾滾，部落也因此淹沒在土石當中。

原住民族之祖先所以擇定各舊部落為其居住地，均係基於其百年經驗傳承與時間考驗，才選擇舊部落的位址，從而反觀此次風災，雖然舊部落都較為偏遠，但是反而能經得起時間的考驗，不容易出現災情。因此，部落長者在回憶過去祖先的智慧時，經常告誡我們說：「貿然遷村，實為今日原住民族地區水患之遠因。」是誠大哉此言！

從民國48年的87水災以來，政府為整治歷年水患，投入經費早已不下千億，尤其在水患治理特別條例通過後，政府更是揚言將在4年內投入800億元經費整治水患。但是4年過去了，即便單日雨量再大，這麼多經費預算的投入，為何連一點點「水患治理」的效果都看不出來？甚至於臺東縣金峰鄉剛復建完畢的河堤居然又再次潰堤。整個河川治理的策略與制度，恐怕都有全面檢討的空間：

首先，從治理機關的配置上，就出現很大的問題。我國不過彈丸之地，但是一條河川從上游到下游，就有好幾個機關在管理。欠缺統籌規畫的機制，使得同一河川上下游的「治理策略」與「工程品質」都有不同。就以原住民族部落為例，經早年遷村後，周邊的河川又多是野溪、支流或次要河川，中央的水利署不管，縣政府因考量選票而懶得管，行政院原住民族委員會因行政效率太差而來不及管，這樣三不管地帶的河流周邊治山防洪的工程，欠缺中央地方分工合作與監督的機制，最後都只是簡易工程。事實上，今日整個部落也都因此充斥著各種「簡易自來水、簡易道路、簡易柏油、簡易護堤、簡易橋樑」，顯見這都只是當時過渡時期的產物，當然沒有辦法應付各種天災。

其次，各地區辦理河川治理工程，都沒有參考當地人民多年居住的在地智慧，反而去迷信所謂的「專家學者」。事實上，一個原住民族部落之所以座落在那個位置，是原住民族基於千百年來「與天災共存」的經驗與智慧，所做出的決定。原住民族部落的長老們，對於祖先自行遷村的經驗，多數都還留有記憶，尤其對於廣大傳統領域土地上，林相土質、水文狀況等資訊，都已經有相關知識，甚至對於曾經發生過災害的位置與地點，也都瞭若指掌。因此，「迷信有學位的專家而忽略在地的專家」，這種不僅是對原住民族的不尊重，甚至於是歧視原住民族的心態，也是導致原住民族地區災情的原因。

尤其嚴重的是，政府長年以來屈服於地方利益，對於低窪地區居民超抽地下水、安全堪虞地區居民拒絕遷離、山坡地超限利用、山區違法開發等等情事，視若無睹，一直無法拿出執政者應有的魄力。面對這些地區，政府只好不斷以工程手段避免災害，企圖以各種加高海堤、河堤，增建擋土牆、邊坡等工程措施解決災害問題，但是一旦面對單日上千公釐的雨量時，仍然無法避免的發生災情。因此，欠缺「執政魄力」與「執行力」，尤其是面對多年以來的積病，欠缺「改革的決心」，這更是今日災情四起的重大因素。

唯今之計：檢討制度、重建家園

災害既已發生，唯今之計，除了儘速重建家園之外，更要痛定思痛，檢討各種制度與措施。因此，筆者已在基層服務近三十年的經驗，提供以下建議：

首先，在重建策略上，一定要以採取「災區主體主義」，也就是說，要以災區居民作為重建的主體，除了一方面要讓災民參與重建計畫的擬訂，另一方面也要讓災民有機會參與重建工作的執行。因此，在策略上，各級地方政府均應當成立災害重建委員會，由災民推派代表與政府官員及專家學者共同研擬重建計畫，並且在執行時，由災民參與執行及監督的工作，這才能將災民的在地知識納入重建之中，也讓災民瞭解政府重建的計畫與腳步，減少抗爭與摩擦，增加重建效率。

第二，在重建體系上，一定要採取「中央責任主義」，也就是行政院內成立災害重建委員會，由行政院長擔任召集人，由各部會政務副首長以上層級的人員、各受災地區的地方政府代表及災區居民與原住民族代表來擔任委員，透過這個跨部會的機制，監督、管制各項重建工作的進程，並透過這樣的機制加速跨部會的協調與溝通，減少不必要的公文往來。換句話說，中央政府面對跨縣市的災害，不能再退居第二線，要負起責任，依照地方制度法的精神，勇於任事，協助、監督並且管制各地方政府的執行工作進程。此外，在這個重建委員會中，要針對各種不同特色的鄉鎮，成立工作小組，並且由政務委員領導，負責特殊個案的輔導與監督，例如原住民族工作小組、客家工作小組、平埔工作小組等，避免政府太過著力於「工程面」的重建，而忽略了「民族面」及「文化面」上的重建。

第三，立即辦理「河川總體檢」。也就是由中央政府補助各地方政府辦理全面的河川總體檢計畫，並且由行政院指派一位政務委員督導執行，一方面是針對各種違法使用河川區域的狀況，應立即以公權力全面排除，另一方面是要針對各河川相關防洪措施全面清查體檢，拿出魄力來，該整修就整修，該遷村就遷村，尤其要結合當地居民多年的在地知識，加強地方人民的參與，才不會再犯過去胡亂遷村的錯誤。最重要的是，要在總體檢後，將河川治理的事權重新檢討與整理，依照河川的特性與治理困難度，分由中央及地方辦理，並且設置中央地方河川治理會報，定期檢討與督導各級政府治理河川的績效，而不需疊床架屋地設置各種專責機關。

第四，重新檢討「災害應變體系」。臺灣天然環境的限制，不可能不發生災害，因此，平日就應該做好災害的準備。以此次中央與地方政府間通報系統失靈的情況為殷鑑，中央政府應參考過去臺灣省政府的作法，依據各地人文、交通、資源及水文狀況予以劃分，劃分跨地方行政區域的「災害動員協調區」，各區並成立「動員協調會報」，由該協調區內所有中央及地方之軍、警、消防、社福、衛生醫療等機關與單位及民間救災組織共同組成，並由中央政府指定某機關首長為指揮官，平日可調查並掌握區內所有中央、地方之資源，並擬訂好防災與救災計畫，一旦重大災害發生，所有人員均可立即依原訂防救災計畫投入防救災，各區指揮官亦可在明確掌握手邊資源的情況下，指揮動員各區內所有機關之資源及人力投入救災，必要時由中央災害應變中心指揮跨區救災，才能在最短時間內完成救災工作。

第五，建立「交通通信備用系統」。針對僅有單一聯絡道路或橋樑之村落，應準備其他聯外交通備案，例如吊橋、緊急備用步道或其他備用交通方式。全國各鄉鎮市亦應配置衛星電話、無線電等備用通信設備，避免出現訊息中斷，受災民眾逃不出來，救災人員無法進去的窘況。政府應針對操作上較為複雜的通信裝備，要配合地方首長更替，以及地方人員調動等因素，每年辦理相關教育訓練，災害預警發布時，更應命令有關人員隨時攜帶備用，每三小時或是其他固定期間定期通聯測試，並做最新災情回報，一旦發現通聯中斷，視同災情發生，立即派員前往察看確認，已在第一時間掌握災情。

第六，隨著災情擴大，居住環境安全堪虞的部落也越來越多，有關目前短期安置及長期復建或遷村的計畫，中央政府必須以積極的態度及作法辦理。以這幾年發生災情的屏東縣霧臺鄉好茶村及臺東縣金峰鄉嘉蘭村遲遲無法遷村成功的經驗為例，中央不斷指責地方政府沒有依照法令規定事先做好規畫，但事實是地方政府欠缺人力、技術與經費，尤其在土地取得及公共設施興建等方面，尤其需要中央協助。在欠缺適當協助的情況下，地方政府當然沒有辦法確實辦理完成各種先前作業，除了公文不斷往來以外，當然沒有任何實際成果，以致於迄今仍沒有遷村成功。

第七、重建的工作，不能只放在「工程面」、「技術面」上的重建工作，由於此次受災而有遷村需要的地區多屬偏遠鄉鎮，尤其是原住民族部落，原本已經相當脆弱的文化，加上環境的重大變遷，重建不當，反而變成「文化滅村」。因此，「文化面」的重建，更是重要。重建的決策與執行過程中，在制度面上，要提供在地的災民充分參與的管道，不只是讓不瞭解原住民族部落的行政院原住民族委員會主任委員當重建會委員，就算是有原住民的聲音了，更重要的是要讓真正在地的部落災民參與重建；在策略面上，重建不只是回復原貌，更可趁此機會實施「護林獎勵」、「原住民族自治」等行政上的手段，鼓勵原住民族重拾山林守護的傳統，協助國家共同推動減少開發，加強保育的工作。

第八，司法機關與檢調人員除應加強弊案防堵之外，更應該在事前提供各行政機關之行政人員足夠的法律諮詢支援，避免行政人員空有熱心，但卻因擔心觸法受罰，而不敢有所作為之狀況。尤其在災害發生及重建階段中，救災應視同作戰，政府之緊急處置措施，例如河川緊急疏浚、漂流木排除及人員強制遷離等行政作為，均應簡化流程以增加效率，因此，政府應立即檢討與修正相關法令，避免因法令限制，而使行政機關之緊急措施喪失作戰先機。

最後，未來重建的時候，期望政府能夠真正的「苦民所苦」，聽取地方人士的意見與智慧，簡化行政流程，強化工程品質，不要投入上百億、上千億的治水經費後，除了創造更多都市河濱公園外，卻對山區居民毫無幫助可言。

災區重建，百廢待舉。看似無法理出頭緒的災情，其實仍然有其脈絡可循。明朝官員海瑞所寫的《治安疏》中提到「天下何憂不治？萬事何憂不理？此在陛下一振作間而已。」其實，這不正是現今政府官員的寫照？

臺灣年年有颱風，政府更不乏處理87水災、921大地震這種全國性規模災害的經驗，加上現在又有來自全世界各地支援的資源、人力、經費、與技術，事實上，政府不是沒有能力處理好防災、救災與重建的事務。但是「政府有能」，還要靠「官員有心」；真的想要有效率地防災、救災與重建成功，不過是「一振作間而已」。筆者認為，這次的水患，正是我國重新檢討河川治理機制，山林開發與國土復育政策，及考驗政府效能與用心的時候。